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全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点和有关问题的决定
（2015年11月4日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过）
2015年11月05日 发布
为了推进药品审评审批制度改革，鼓励药品创新，提升药品质量，为进一步改革完善药品管理制度提供实践经验，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议决定：
一、授权国务院在北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、四川十个省、直辖市开展药品上市许可持有人制度试点，允许药品研发机构和科研人员取得药品批准文号，对药品质量承担相应责任。
二、同意国务院组织开展药品注册分类改革，提升药品质量，推进我国药品产业转型升级。为此，依照《中华人民共和国药品管理法》相关规定，批准生产已有国家药品标准的药品，应当符合国家药品标准，并达到原研药品的质量和疗效；批准生产在境外已经上市在境内尚未上市的药品，尚无国家药品标准的，应当达到原研药品的质量和疗效。国家食品药品监督管理总局应当按照上述要求及时制定、修订相关国家药品标准。
本决定授权的试点期限为三年，自本决定施行之日起算。国家食品药品监督管理总局制定具体试点方案，经国务院批准后报全国人民代表大会常务委员会备案。试点期间，国务院要加强对试点工作的组织指导和监督检查，保证药品质量和安全。试点期满后，对实践证明可行的，修改完善《中华人民共和国药品管理法》；对实践证明不宜调整的，恢复实施《中华人民共和国药品管理法》的规定。试点期间取得的药品批准文号，在试点期满后继续有效。试点期限届满前，国务院向全国人民代表大会常务委员会提出本决定实施情况的报告。
本决定自2015年11月5日起施行。
为期三年的药品上市许可持有人制度试点将在十省市开展
2015年11月05日 发布
11月4日闭幕的十二届全国人大常委会第十七次会议授权国务院在北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、四川十省市，开展为期三年的药品上市许可持有人制度试点。
“药品上市许可持有人制度是当今国际社会普遍实行的药品管理制度。”国家食品药品监督管理总局法制司司长徐景和介绍，目前我国药品管理法规定，只有药品生产企业才可以申请药品注册，取得药品批准文号。随着我国药品产业的快速发展，以及药品监管理念制度的不断进步，这一产品注册与生产许可相捆绑的管理制度的弊端逐渐出现，不利于鼓励药物创新和资源配置。
4日表决通过的《关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点和有关问题的决定》明确，允许试点省市药品研发机构和科研人员取得药品批准文号，对药品质量承担相应责任。
徐景和说，实行药品上市许可持有人制度，允许药品上市许可持有人与生产企业相分离，有利于充分调动研发者的积极性，促进药品创新；优化资源配置，抑制低水平重复建设；落实企业主体责任，加强药品质量管理，提高药品质量；创新药品治理机制，充分发挥政府、企业和市场三者在加强药品管理中的作用。
为提升药品质量，推进我国药品产业转型升级，决定还同意国务院组织开展药品注册分类改革。依照药品管理法相关规定，批准生产已有国家药品标准的药品，应当符合国家药品标准，并达到原研药品的质量和疗效；批准生产在境外已经上市在境内尚未上市的药品，尚无国家药品标准的，应当达到原研药品的质量和疗效。
“药品直接关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，实行药品上市许可持有人制度是药品监管制度的重要创新，涉及到药品管理法中有关制度的完善。”徐景和说，为积极稳妥推进，宜先行试点，实践证明可行后，再全面推开。通过这些试点来积累经验，为下一步药品管理法进一步完善提供经验。
据悉，决定自2015年11月5日起施行。试点期间取得的药品批准文号，在试点期满后继续有效。国务院在试点期间将加强对试点工作的组织指导和监督检查，保证药品质量和安全。
关于征求药品上市许可持有人制度试点方案和化学药品注册分类改革工作方案两个征求意见稿意见的公告 2015年 第220号
2015年11月06日 发布
为贯彻落实《国务院关于改革药品医疗器审评审批制度的意见》（国发〔2015〕44 号）提出的开展药品上市许可持有人制度试点工作及改革药品注册分类工作的相关要求，食品药品监管总局起草了《药品上市许可持有人制度试点方案（征求意见稿）》和《化学药品注册分类改革工作方案（征求意见稿）》，现向社会公开征求意见。请将修改意见于2015年11月20日前通过电子邮件反馈至食品药品监管总局。
联 系 人：周 帅
电子邮箱：hxypc@cfda.gov.cn
特此公告。
附件：1.药品上市许可持有人制度试点方案（征求意见稿）
2.化学药品注册分类改革工作方案（征求意见稿）
食品药品监管总局
2015年11月6日
2015年 第220号 附件1.
药品上市许可持有人制度试点方案
（征求意见稿）
为贯彻国务院《关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》（国发〔2015〕44号），鼓励新药创制，促进产业升级，优化资源配置，落实主体责任，根据全国人大常务委员会《关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点和有关问题的决定》，特制定本方案。
一、工作原则
试点工作按照权责明晰、风险可控、程序优化、监管科学、有序开展、逐步完善的原则开展。
二、持有人条件要求及申报资料要求
（一）持有人条件要求
药品上市许可持有人（简称持有人）是指拥有药品技术，提出药品上市许可申请并获得药品上市许可批件，承担药品法律责任的单一主体，可以是药品研发机构、科研人员或者药品生产企业。持有人应当符合下列要求：
1.在中国境内依法设立，且能够独立承担责任的药品生产企业、药品研发机构或者具有完全民事行为能力的、具有中国国籍的科研人员。
2.设立药品质量管理专门机构及专职人员，制定质量管理规章制度，具备完善的药品质量保证体系，具备产品放行、召回、风险管控、应急处置等质量管理能力。
3.设立药品监测与评价专门机构及专职人员，建立药品监测与评价体系，具备对药品全生命周期实施风险管理的能力，依法承担药品不良反应监测、上市后研究、风险获益评估、风险控制义务；配备药品安全授权人，维护药品不良反应监测系统，对药品监测与评价进行管理。
4.具备药品质量安全责任承担能力，提供担保或者购买保险。
（二）持有人申报资料要求
1.持有人资质或身份证明性文件
（1）持有人为药品生产企业、药品研发机构的，应当提交合法登记证明文件（营业执照等）复印件。
（2）持有人为科研人员的，应当提交居民身份证复印件、《个人信用报告》、工作简历（应当包含教育背景、药品研发工作经历等信息）以及《诚信承诺书》。
2.药品质量保证体系相关文件
（1）持有人为药品生产企业的，应当提交有效的《药品生产许可证》（可不含所申请品种范围）和《药品生产质量管理规范》（简称药品GMP）认证证书（简称药品GMP证书）的复印件。
（2）持有人为药品研发机构或者科研人员的，应当提交其药品质量管理专门机构的机构名称、工作职责、人员组成及职责分工等相关材料，以及专职人员情况。（对于质量安全负责人及上市放行负责人，应当提交其居民身份证复印件、工作简历及履行职责能力的证明，如中级以上相关专业的技术职称或者相关就职单位对其从事药品生产质量管理工作5年以上的相关证明材料。）
3.药品监测与评价工作文件
（1）提交药品不良反应监测系统组织机构描述文件，包括组织机构图、部门名称、工作职责、人员组成及职责分工等相关文件。提交药品安全授权人居民身份证复印件、联系方式、工作简历及履行职责能力的证明，如相关学历证明或者技术职称及有关就职单位对其近年从事此类工作的证明材料。
（2）提交上市后不良反应监测和风险管理工作方案、上市后产品的后续研究计划及实施方案。
4.药品质量安全责任承担能力相关文件
提供承诺书，承诺产品上市销售前，向药品监督管理部门提交与担保人签订的担保协议复印件（担保额度与产品预期销售金额相对应，具体细则由所在地省级药品监督管理部门另行制定），或者与保险机构签订的保险合同复印件（保险金额与产品预期销售金额相适应，具体细则由所在地省级药品监督管理部门另行制定）。
5.实际生产企业证明性文件
持有人委托其他药品生产企业生产药品的，应当提交实际生产企业（简称生产企业）具有相应生产范围的《药品生产许可证》和药品GMP证书复印件。
三、试点范围
同时符合下列区域及品种范围的，可以参加试点工作：
（一）区域：药品研发机构、药品生产企业注册地址或者科研人员工作地址位于北京市、天津市、河北省、上海市、江苏省、浙江省、福建省、山东省、广东省、四川省行政区域内。
（二）品种：批准上市的新药、按新标准批准的仿制药、通过质量和疗效一致性评价的药品。麻醉药品、精神药品、医疗用毒性药品、放射性药品、预防用生物制品、血液制品除外。
四、持有人的权利、义务与责任
（一）权利
1.拥有获得上市许可药品的财产权。
2.拥有上市许可药品生产（可自行生产，也可委托中国境内的其他药品生产企业生产）、放行、销售的权利。
3.对药品缺陷造成他人的损害，履行赔偿责任后，拥有向相应主体追偿的权利。
（二）义务
1.研发申报
应当按照《药品注册管理办法》等相关制度与相关技术指导原则的要求，开展药物研发申报工作，并且对申报资料的真实性、准确性和完整性负责。
（1）药物临床前研究应当执行有关管理规定，其中安全性评价研究必须执行《药物非临床研究质量管理规范》（简称GLP）；药物的临床试验（包括生物等效性试验），必须执行《药物临床试验质量管理规范》（简称GCP）。
（2）应当对临床试验阶段的药品不良反应事件负责。
（3）委托生产企业生产临床试验用药物/拟上市药品的，应当与其签订书面合同,内容应当包括质量协议，明确双方的权利与义务，并具体规定双方在药品委托生产管理、质量控制等方面的质量责任及相关的技术事项。
（4）经批准的药品上市许可信息发生变更时，及时向药品监管管理部门申报。
2.生产
（1）应当对生产企业的生产条件、技术水平和质量管理情况进行详细考查，确认生产企业具有受托生产的条件和能力。
（2）应当向生产企业提供委托生产药物/药品的生产与质量控制全部所需文件，对药品生产的全过程进行指导；检查并督促生产企业，开展有效的生产控制和质量控制（如定期验证等），确保有关药品委托生产的所有活动符合药品GMP要求。
（3）应当负责生产药品的上市放行。
（4）应当向生产企业反馈药品上市后质量信息，并在相关注册信息发生变更时，及时告知生产企业。
（5）应当按照《药品召回管理办法》负责药品召回工作。
（6）应当负责向食品药品监管总局及所在地省级药品监督管理部门提交产品年度质量回顾报告。
3.流通
（1）应当按照国家有关药品流通法律法规等要求销售药品；或者选定符合资质要求的药品经营企业代为销售，约定销售相关要求，督促其遵守国家有关法律法规，并落实产品溯源管理责任。
（2）应当负责药品流通环节的质量保证、执行药品电子监管码核注核销等工作。
（3）应当及时掌握销售情况，建立客户服务体系，为产品药学服务提供技术支撑。
（4）应当向药品监督管理部门报告市场异常情况、假冒产品信息等相关情况。
4.监测与评价
（1）设立网站公开办公地址和联系方式，向公众提供药品说明书、上市许可信息、药品安全性信息、合理用药信息等。
（2）参照《药品不良反应报告和监测管理办法》《全国疑似预防接种反应监测方案》相关要求，开展不良反应监测工作。
（3）对药品全生命周期实施风险管理，持续考察药品上市后的安全性和有效性，履行不良反应监测、上市后研究、风险获益评估责任。
（4）对已识别风险的药品，依据严重程度可采取沟通风险信息、修改说明书、限制使用、暂停生产销售使用、召回产品等控制措施；对于疗效不确切或者风险大于获益的，申请注销药品上市许可。
5.其他
（1）应当配合药品监督管理部门监管工作，对药品监督管理部门组织实施的检查、核查等予以配合，不得拒绝、逃避或者阻碍。
（2）应当履行因上市药品缺陷对消费者造成损害的侵权赔偿义务。
（3）与药品质量安全等相关的其他义务。
（三）法律责任
持有人承担国家法律法规关于药品研发申报、生产、流通、使用等规定的相应法律责任。
1.药品研发及申报过程中，报送虚假药品注册申报资料和样品的，按照《中华人民共和国药品管理法》（以下简称《药品管理法》第八十二条的规定，承担相应法律责任。
2.已上市药品为假药、劣药的，分别按照《药品管理法》第七十三条、七十四条、七十五条的规定，承担相应法律责任。
3.经批准的药品上市许可信息发生变更，未得到药品监督管理部门申报的，按照《药品管理法》第七十三条的规定，承担相应法律责任。
4.改变影响药品质量的工艺，未得到药品监督管理部门审核批准的，按照《药品管理法》第七十三条的规定，承担相应法律责任。
5.未履行药品流通环节质量保证、执行药品电子监管要求、销售信息反馈、掌握销售流向情况、建立客户服务体系、为药学服务提供技术支撑等义务的，按照《药品管理法》第七十八条、《药品流通监督管理办法》第三十条至第四十三条等的规定，承担相应法律责任。
6.发现生产、销售的药品存在安全风险，未履行召回义务的，依照《国务院关于食品等产品安全监督管理的特别规定》第九条和《药品召回管理办法》的规定，承担相应法律责任。
7.未履行上市后药品不良反应监测和评价义务，按照《药品不良反应报告和监测管理办法》第五十八条、五十九条等规定，承担相应法律责任。
8.发现生产、销售的药品存在安全风险，未履行召回义务的，依照《国务院关于食品等产品安全监督管理的特别规定》第九条的规定，承担法律责任。
9.未履行法律法规规定的其他义务的，依照《药品管理法》及其实施条例等法律法规的规定，承担相应法律责任。
10.与生产企业、经营企业签订协议约定的其他责任。
（四）与生产、经营企业的责任分担
持有人委托其他药品生产企业生产或销售许可上市药品的，持有人与生产或经营企业的责任分担原则如下：
1.持有人与生产或经营企业签订的书面合同，应约定双方的权利、义务与责任，尤其是药品质量赔偿责任的划分与承担。
2.对于因上市药品缺陷对消费者造成的损害，消费者可以选择要求持有人或者生产企业赔偿；持有人履行赔偿责任后，对于因生产企业的原因导致的药品质量缺陷造成的损害，可以向生产企业追偿。
3.对于因流通环节违规影响药品质量对消费者造成的损害，消费者可以选择要求持有人或者经营企业赔偿；持有人履行赔偿责任后，对于因流通环节导致的药品质量问题造成的损害，可以向经营企业追偿。
五、生产企业的权利、义务与责任
持有人委托生产企业生产药品的，接受委托的生产企业的权利、义务与法律责任如下：
（一）权利
1.拥有对持有人提供的产品技术资料进行审核验证的权利。
2.拥有要求持有人提供产品的上市许可批准证明文件的权利。
3.拥有与持有人签订书面合同的权利,合同内容应当包括质量协议，明确双方的权利与义务，并具体规定双方在药品委托生产管理、质量控制等方面的质量责任及相关的技术事项。
（二）义务
1.应当持有《药品生产许可证》，具备相应生产范围，并符合药品GMP要求。
2.应当严格执行质量协议，有效控制生产过程，确保委托生产药品及其生产符合注册和药品GMP的要求。委托生产药品的质量标准应当执行国家药品标准，其药品名称、剂型、规格、处方、生产工艺、原料药来源、直接接触药品的包装材料和容器、包装规格、标签、说明书、批准文号等应当与委托方持有的药品批准证明文件的内容相同。
3.配合药品监督管理部门的监管工作，对药品监督管理部门组织实施的检查、核查等应当予以配合，不得拒绝、逃避或者阻碍。
4.对生产环节产生的药品缺陷对他人造成的损害，应履行侵权损害赔偿义务。
（三）法律责任
1.未取得《药品生产许可证》生产药品的，按照《药品管理法》第七十二条，承担相应法律责任。
2.生产过程不符合药品GMP要求的，按照《药品管理法》第七十八条，承担相应法律责任。
3.法律法规规定的其他药品生产环节相关责任。
4.与持有人签订协议约定的其他责任。
（四）与持有人的责任分担
1.生产企业与持有人签订的书面合同，应当约定双方的权利、义务与责任，尤其是药品质量赔偿责任的划分与承担。
2.对于因上市药品缺陷对消费者造成的损害，消费者可以选择要求持有人或者生产企业赔偿责任；生产企业履行赔偿责任后，对于非因生产环节导致的药品质量缺陷造成的损害，可以向持有人追偿。
六、申报与审批
（一）申报与审批
1.在中国境内依法设立，且能够独立承担责任的药品生产企业、药品研发机构或者具有完全民事行为能力的、具有中国国籍的科研人员可以按照现行《药品注册管理办法》的程序申报药物临床试验或者药品上市申请；
2.提交药品上市申请时，应当填报药品生产企业信息（仅可填报一家），按照《药品注册管理办法》的程序申报药品上市，并同时提交《药品上市责任承诺书》，承诺承担药品全生命周期安全性和有效性保证义务。
3.经审评，符合规定的，食品药品监管总局药品审评中心通知申请人申请生产现场检查，并告知食品药品监管总局审核查验中心；申请人应当自收到生产现场通知之日起6个月内向食品药品监管总局审核查验中心提出生产现场检查申请。
生产现场检查除执行法律法规规定的内容和要求外，应当检查申请人及生产企业的药品质量安全保证体系，对体系是否健全、配合运行是否顺畅等予以重点检查。
4.经审批，符合规定的，发给《药品上市许可批件》，载明持有人、生产企业、药品批准文号等相关信息，并在药品说明书、包装标签中标识药品的持有人信息、生产企业信息等；《药品上市许可批件》注明，持有人按照相关要求向所在地省级药品监督管理部门提交与担保人签订的担保协议复印件或者与保险机构签订的保险合同复印件后，经相关部门审核确认并报食品药品监管总局备案后，方可上市销售药品。
（二）上市后变更申报与审批
1.已上市药品变更（仅能申请替换）生产企业（包括生产地址）的，申请人应当按照变更场地的相关技术要求参照现行《药品注册管理办法》附件4国家局审批的补充申请事项提出补充申请；经审批，符合规定的，药品监督管理部门批准其相应变更。
2.已上市药品变更持有人名称（主体不变）、联系方式（仅限于申请人联系电话、传真、电子邮箱地址等联系信息的变更）、注册地址（不涉及生产地址）的，向持有人所在地省级药品监督管理部门提出备案申请；变更其他已批准信息的，参照现行《药品注册管理办法》相应事项提出补充申请。
（三）试点工作开展前已受理品种的补充申报与审批
试点方案实施前已受理临床试验申请、尚未批准上市的符合试点范围的药品注册申请，其申请人可按照本方案要求向原受理部门补充提交相关资料，申请参与试点工作；经原受理部门形式审查符合要求的，药品监督管理部门按试点工作程序和要求开展相应的审评审批工作。
（四）试点工作开展前已批准上市品种的补充申报与审批
试点工作期间，符合试点范围的已批准上市品种可参照现行《药品注册管理办法》附件4国家局审批的补充申请事项向提出补充申请，增加持有人信息和 （或）改变生产企业信息；经审批，符合规定的，药品监督管理部门批准其相应申请。
（五）试点工作期间药品批准文号的格式、效力及转让
1.试点工作期间核发的药品批准文号的格式为：
国药准字X＋H（Z、S）＋4位年号＋4位顺序号，其中X代表相关品种为上市许可持有人制度试点品种，H代表化学药品，Z代表中药，S代表生物制品。
2.试点工作期间核发的药品批准文号有效期至试点工作期限届满之日；试点工作期限届满，需要继续生产的，申请人应当在期限届满前3个月申请药品批准文号转换，转换的具体程序要求等由食品药品监管总局另行制定；试点工作期间核发的药品批准文号效力与普通注册申请（非试点品种）核发的文号效力等同。
七、监督管理
（一）审评审批
食品药品监管总局应当严格按照本方案规定的工作程序及相关技术要求开展审评审批。
（二）上市后监管
1.持有人所在地省级药品监督管理部门应当结合本省实际情况，制定持有人药品质量安全责任承担能力相关文件细化要求，并及时公布实施。
2.持有人所在地省级药品监督管理部门应当加强对持有人保证产品质量、上市销售与服务、药品监测与评价、产品召回等义务履行情况的监督管理，发现持有人履责不到位的，公开通报相关问题，并监督其履责到位。
3.生产企业所在地省级药品监督管理部门应加强对药品生产者在药品GMP条件下实施生产的监督检查，发现生产、经营环节风险的，及时公开和通报。
4.在产品全生命周期内，药品监督管理部门通过检查、检验、监测等手段发现产品存在质量风险的，或者上市许可持有人未履行药品监测与评价责任的，可以采取限期整改、发告诫信、约谈、监督召回产品、收回或者撤销相关临床试验批件或上市许可批件，以及暂停研制、生产、销售、使用等风险控制措施。
（三）违法行为查处
1.对于违反《药品管理法》等法律法规以及本方案有关规定的，各级药品监督管理部门依法严格查处。
2.对于药品质量安全违法违规行为，追究持有人以及相关责任人的责任。
3.对于药品生产、经营、使用等环节的违法违规行为，可分别追究生产企业、经营企业、使用单位等相关主体责任。
（四）信息公开
1.食品药品监管总局应当主动公开试点品种的受理、审评、审批、上市后变更等药品上市许可相关信息。
2.省级药品监管管理部门应当主动公开持有人履责情况、生产经营环节风险及整改情况等监督管理相关信息。
八、实施
（一）试点工作起止时间
试点工作自2015年12月1日开始，至2018年12月1日结束。
（二）试点工作完成后的工作措施
试点工作完成后，食品药品监管总局及时总结试点经验，逐步修改完善《药品管理法》《药品管理法实施条例》等法律法规及部门规章。
国务院办公厅关于印发药品上市许可持有人制度试点方案的通知
国办发〔2016〕41号
2016年06月06日 发布
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
《药品上市许可持有人制度试点方案》已经国务院同意，现予印发。
开展药品上市许可持有人制度试点是药品审评审批制度改革的一项重要内容，对于鼓励药品创新、提升药品质量具有重要意义。各有关地区要高度重视，按照试点方案要求，认真组织实施。食品药品监管总局要会同相关部门完善配套政策，加强组织指导，强化监督检查，稳妥有序推进试点工作，确保试点品种药品的质量和安全，重大情况和问题及时报告国务院。
国务院办公厅
2016年5月26日
药品上市许可持有人制度试点方案
根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点和有关问题的决定》，在北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、四川等10个省（市）开展药品上市许可持有人制度试点。现就做好试点工作制定以下方案。
一、试点内容
试点行政区域内的药品研发机构或者科研人员可以作为药品注册申请人（以下简称申请人），提交药物临床试验申请、药品上市申请，申请人取得药品上市许可及药品批准文号的，可以成为药品上市许可持有人（以下简称持有人）。法律法规规定的药物临床试验和药品生产上市相关法律责任，由申请人和持有人相应承担。
持有人不具备相应生产资质的，须委托试点行政区域内具备资质的药品生产企业（以下称受托生产企业）生产批准上市的药品。持有人具备相应生产资质的，可以自行生产，也可以委托受托生产企业生产。
在药品注册申请审评审批期间或批准后，申请人或持有人可以提交补充申请，变更申请人、持有人或者受托生产企业。
二、试点药品范围
（一）本方案实施后批准上市的新药。具体包括：1.按照现行《药品注册管理办法》注册分类申报的化学药品第1—4类、第5类（仅限靶向制剂、缓释制剂、控释制剂），中药及天然药物第1—6类，治疗用生物制品第1类、第7类和生物类似药；2.化学药品注册分类改革实施后，按照新的化学药品注册分类（以下简称新注册分类）申报的化学药品第1—2类。
（二）按与原研药品质量和疗效一致的新标准批准上市的仿制药。具体包括：化学药品注册分类改革实施后，按照新注册分类申报的化学药品第3—4类。
（三）本方案实施前已批准上市的部分药品。具体包括：1.通过质量和疗效一致性评价的药品；2.试点行政区域内，药品生产企业整体搬迁或者被兼并后整体搬迁的，该企业持有药品批准文号的药品。
麻醉药品、精神药品、医疗用毒性药品、放射性药品、预防用生物制品、血液制品不纳入试点药品范围。
三、申请人和持有人条件
药品研发机构或者科研人员成为申请人和持有人的条件：
（一）基本条件。
1.属于在试点行政区域内依法设立且能够独立承担责任的药品研发机构，或者在试点行政区域内工作且具有中华人民共和国国籍的科研人员。
2.具备药品质量安全责任承担能力。
（二）申报资料。
1.资质证明文件。
（1）药品研发机构应当提交合法登记证明文件（营业执照等）复印件。
（2）科研人员应当提交居民身份证复印件、个人信用报告、工作简历（包含教育背景、药品研发工作经历等信息）以及诚信承诺书。
2.药品质量安全责任承担能力相关文件。
（1）科研人员申请药物临床试验的，应当提交药物临床试验风险责任承诺书，承诺在临床试验开展前，向其所在地省级药品监督管理部门提交与担保人签订的担保协议或者与保险机构签订的保险合同。
（2）药品研发机构或者科研人员申请成为持有人的，应当提交药品质量安全责任承诺书，承诺在药品上市销售前，向其所在地省级药品监督管理部门提交与担保人签订的担保协议或者与保险机构签订的保险合同；对于注射剂类药品，应当承诺在药品上市销售前提交保险合同。
四、受托生产企业条件
受托生产企业为在试点行政区域内依法设立、持有相应药品生产范围的《药品生产许可证》以及药品生产质量管理规范（GMP）认证证书的药品生产企业。
五、申请人和持有人的义务与责任
（一）履行《中华人民共和国药品管理法》（以下简称《药品管理法》）以及其他法律法规规定的有关药品注册申请人、药品生产企业在药物研发注册、生产、流通、监测与评价等方面的相应义务，并且承担相应的法律责任。
（二）持有人应当与受托生产企业签订书面合同以及质量协议，约定双方的权利、义务与责任。
（三）持有人应当委托受托生产企业或者具备资质的药品经营企业代为销售药品，约定销售相关要求，督促其遵守有关法律法规规定，并落实药品溯源管理责任。
（四）持有人应当通过互联网主动公开药品上市许可批准信息、药品说明书、合理用药信息等，方便社会查询。
（五）批准上市药品造成人身损害的，受害人可以向持有人请求赔偿，也可以向受托生产企业、销售者等请求赔偿。属于受托生产企业、销售者责任，持有人赔偿的，持有人有权向受托生产企业、销售者追偿；属于持有人责任，受托生产企业、销售者赔偿的，受托生产企业、销售者有权向持有人追偿。具体按照《中华人民共和国侵权责任法》等的规定执行。
六、受托生产企业的义务与责任
（一）履行《药品管理法》以及其他法律法规规定的有关药品生产企业在药品生产方面的义务，并且承担相应的法律责任。
（二）履行与持有人依法约定的相关义务，并且承担相应的法律责任。
七、持有人的申请
（一）新注册药品。
对于本方案实施后的新注册药品，符合试点要求的，申请人可以在提交药物临床试验申请或者药品上市申请的同时，申请成为持有人。
对于本方案实施前已受理临床试验申请或者上市申请、尚未批准上市的药物，符合试点要求的，申请人可以提交补充申请，申请成为持有人。
申请人拟委托受托生产企业生产的，在提交药品上市申请或者补充申请的同时，应当提交受托生产企业信息。
（二）已批准上市药品。
对于本方案实施前已批准上市的药品，符合试点要求的，申请人可以提交补充申请，申请成为持有人。
申请人拟委托受托生产企业生产的，在提交补充申请的同时，应当提交受托生产企业信息。
（三）变更申请。
持有人的药品上市申请获得批准后，可以提交补充申请，变更持有人及受托生产企业。在已受理药物临床试验申请或者药品上市申请、尚未批准阶段，申请人可以提交补充申请，变更申请人及受托生产企业。
变更持有人或者申请人的，由转让和受让双方共同向受让方所在地省级药品监督管理部门申请，由省级药品监督管理部门报食品药品监管总局审批；变更受托生产企业的，由持有人或者申请人向其所在地省级药品监督管理部门申请，由省级药品监督管理部门报食品药品监管总局审批。
（四）其他要求。
试点品种药品的批准证明文件应当载明持有人、受托生产企业等相关信息，并且注明持有人应当按照相关要求向其所在地省级药品监督管理部门提交与担保人签订的担保协议或者与保险机构签订的保险合同。
试点品种药品的说明书、包装标签中应标明持有人信息、生产企业信息等。
试点工作期间核发的药品批准文号，试点期满后，在药品注册批件载明的有效期内继续有效。
八、监督管理
（一）上市后监管。
持有人所在地省级药品监督管理部门负责对持有人及批准上市药品的监督管理，对不在本行政区域内的受托生产企业，应联合受托生产企业所在地省级药品监督管理部门进行延伸监管。加强对持有人履行保证药品质量、上市销售与服务、药品监测与评价、药品召回等义务情况的监督管理，督促持有人建立严格的质量管理体系，确保责任落实到位。
生产企业所在地省级药品监督管理部门应当加强对药品生产者在药品GMP条件下实施生产的监督检查，发现生产、经营环节存在风险的，及时采取控制措施。
药品监督管理部门发现批准上市药品存在质量风险的，应根据实际情况对持有人及相关单位采取约谈、发告诫信、限期整改、修订药品说明书、限制使用、监督召回药品、撤销药品批准证明文件以及暂停研制、生产、销售、使用等风险控制措施。
对于违反《药品管理法》等法律法规和本方案有关规定的持有人及受托生产企业，持有人所在地省级药品监督管理部门应当依法查处，追究相关责任人的责任。
（二）信息公开。
食品药品监管总局应当按规定主动公开试点品种药品的受理、审评、审批、上市后变更等相关信息。
省级药品监督管理部门应当主动公开持有人履行义务情况、日常监督检查情况和行政处罚等监督管理相关信息。
九、其他
本方案自印发之日起，实施至2018年11月4日。试点行政区域内的药品生产企业参照本方案中持有人的有关规定执行。
本方案由食品药品监管总局负责解释。
《药品上市许可持有人制度试点方案》关键点评析
2016年06月13日 发布
备受业内关注与期待的《药品上市许可持有人制度试点方案》（以下简称试点方案）于日前经国务院同意发布，这是继国务院《关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》（国发〔2015〕44号），以及全国人大常务委员会《关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点和有关问题的决定》发布后，有关上市许可持有人制度真正落地的标志性文件，试点方案充分体现了药品注册管理制度向上市许可持有人制度转变的核心理念，即鼓励新药创制，促进产业升级，优化资源配置，落实主体责任。该方案关键点如下：
第一，改变药品批准文号与生产企业捆绑的模式。
以往，我国实行药品批准文号与生产企业捆绑模式，药品研发机构无法获得药品批准文号，药品上市前后全生命周期安全性有效性保证责任主体不明。试点方案中，上市许可持有人范围包括了药品研发机构和科研人员，药品研发机构或者科研人员没有药品生产资质，也可以申报药物临床试验申请和药品上市申请，取得药品上市许可和药品批准文号；但在提交药品上市申请时，应提交受托生产企业信息及药品质量安全责任承诺书，担保协议或保险合同等能够证明具备申请持有人能力的相关资料。
第二，上市许可持有人资质依申请获得。
试点方案中明确了申请人和持有人条件，对药品研发机构和科研人员提出了限制条件，主要包括区域限制和责任承担能力限制。对于药品研发机构设立和科研人员工作地点均应在10个试点省（市）行政区域内，药品研发机构应具备依法独立承担责任能力，科研人员应具备中国国籍。申请中应提交相应的资质证明文件和药品质量安全责任承担能力相关文件，包括责任承诺书、担保协议和保险合同等。
第三，允许跨试点区域委托生产。
允许申请持有人与生产企业不是同一主体，有利于申请持有人承担全生命周期的药品安全性有效性保证责任义务，有利于资源优化配置。试点方案中明确允许申请持有人在10个试点区域内优化生产资源配置，允许持有人委托受托生产企业生产药品，体现了上市许可制度的优势，即由持有人根据市场需求决定资源的配置方式，给予持有人高度的自主权。
第四，简化技术转让与受托生产企业审批。
试点方案允许临床试验申请或上市许可申请批准前后变更持有人和生产企业，并规定了变更申请程序。方案规定变更持有人以补充申请方式办理，相当于原来的技术转让审批，意味着药品安全性有效性保证责任和义务的转移。而变更生产企业补充申请则属于生产场地变更范围，相当于原来的委托生产审批，应根据已有规定实行相应的基于风险的审批管理。持有人和生产企业变更由原来的独立行政许可，转变为上市许可的补充申请，是简化行政许可的重要体现。
第五，试点范围涉及面广，涵盖了化学药品、中药和生物制品。
与试点方案征求意见稿相比，药品品种试点范围扩大，既考虑了新旧注册分类，也考虑了新药和仿制药（具体见试点方案）。上市许可持有人制度对于各类药品无本质差异，主要优势在于明确责任主体，减少资源重复建设，鼓励创新。对于新药研发来说，持有人不再受自身生产资质的限制，可以尽快的通过委托生产方式将药品产业化，但需要承担因此带来的专利等技术秘密泄露的风险。对于仿制药，持有人不必再去提交重复药品上市申请获得批准文号，这将有利于培育一些质量体系完善、社会信誉好、专注于委托生产的药品生产企业。可以预见的是，在试点工作期间，试点区域内的药品重复申请数量将有所减少。
第六，申请人、持有人与药品生产企业责任明晰。
申请人、持有人是药品上市许可的责任主体，承担药品全生命周期的安全性有效性保证义务，包括注册、生产、流通、监测和评价、质量追溯、信息公开等，某些义务可以与生产企业进行约定，但最终责任应该由申请持有人承担。试点方案强化申请人和持有人的主体责任，建立药品质量安全责任追究的利益链条，申请人在选择研发、生产、销售等合作伙伴时将更加慎重，以避免日后出现药品质量安全法律责任纠纷。可以预期，试点方案将有助于企业和个人行为规范和诚信体系的建立。
第七，药品上市后监督管理措施有力。
试点涉及跨区域监管问题，即持有人与生产企业所在地不在一个试点区域，方案中采取两者所在地省级药品监督管理部门联合延伸监管模式。在监管措施上，引入约谈、告诫信、限期整改、修订说明书、限制使用、召回、撤销批准证明文件，暂停研制、生产、销售、使用等风险控制措施，并对持有人和生产企业追责，同时追究相关责任人责任。多种风险控制措施联合使用，由单位追责扩展至个人追责，是建立药品上市许可责任体系的有效机制。
总之，试点方案借鉴和吸纳了国际先进经验，强化申请人与持有人责任主体地位，体现质量源于设计的药品质量全生命周期控制理念，必将激发药物创新积极性，优化资源配置，重塑并促进我国药品产业发展。
*作者简介：
杨悦，女，博士，教授，博士生导师。是我国第一位药事管理方向药学博士学位获得者。主要从事药事法规与药品政策研究研究。国家食品药品监督管理总局《药品管理法》修订专家组成员，参与国家食品药品监督管理总局《药品管理法》修订研究工作，近年来的主持的课题主要涉及药品管理法修订、药品上市许可持有人制度、药物临床试验管理制度、药品风险管理、突发事件应急管理等领域。目前为国家食品药品监督管理局高级研修学院专家；国家药品抽验评审专家；商务部中国医药保健品进出口商会专家，辽宁省食安办食品安全风险管理专业委会主任委员。
药品上市许可持有人制度—我国药品注册制度改革的突破口
2016年06月13日 发布
2015年8月，国务院印发《关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》（国发〔2015〕44号）揭开了深化我国药品监管制度改革的大幕。此轮改革的目的不仅在于解决审评审批积压、申报资料质量不高、仿制药质量不高等实际问题，更在于建立一个科学、有效和完善的药品监管体制。在这一监管体制中，药品上市许可持有人制度可谓其重要支柱之一。
此后，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议“授权国务院在北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、四川十个省、直辖市开展药品上市许可持有人制度试点，允许药品研发机构和科研人员取得药品批准文号，对药品质量承担相应责任。”经深入研究和广泛征求意见，国务院于2016年6月6日正式发布《药品上市许可持有人制度试点方案》（国办发〔2016〕41号，以下简称《方案》）。这意味着，药品上市许可持有人制度作为深化药品监管体制改革的重头戏业已登台。通过试点，它将进一步在实践中验证其科学性和可行性，并将成为正在酝酿修订的《药品管理法》的核心制度之一，进而在我国药品领域全面推广实施。我国药品注册制度将形成以药品上市许可持有人制度为中心的新制度。
一、改革现行药品注册制度对我国药品行业发展的制约
药品是关乎人民群众生命健康的不可或缺的特殊商品。随着我国经济社会发展，人民群众对于药品安全性和有效性的期待不断提高。老百姓在盼望用上“放心药”的同时，也在期待着有更多“好药”进入市场。
与欧、美、日等药品产业发达国家和地区不同，在我国现行药品注册制度是上市许可与生产许可“捆绑制”的管理模式，也就是说，药品上市许可（药品批准文号）只颁发给具有《药品生产许可证》的生产企业，药品研发机构、科研人员则不具备独立获取药品上市许可的资质。这种“捆绑制”的制度设计，自上世纪80年代以来是惟一的上市许可模式。在市场经济秩序尚未建立、社会研发创新能力有限、企业以仿制药生产为主的情况下，以药品生产为基础进行注册和监管尚有其一定的合理性。但是，随着我国市场经济体制逐步完善，医药产业创新研发能力不断发展，人民群众对安全、有效和可及药品的需求不断增长的情况下，这种“捆绑制”注册管理的弊端日益凸显，已成为制约我国药品行业进一步发展的因素之一。
首先，药品研发动力不足。由于上市许可和生产许可捆绑在一起，为把研发成果转化为可使用的医药产品，研发者或投资建厂，从而导致成本增大，无力再从事其他新药研究；或追求短期利益，进行技术转让，从而不再关心药品的进一步改进和完善；甚至还有一些研发者采用“暗箱操作”的手法私下多次转让、分段转让或“重复研发”，导致药品研发低水平重复和创新乏力等一系列问题。
其次，行业资源配置效率低下。生产企业为追求市场效益，不断扩大药剂生产的品种或建设新的生产线，从而造成药品生产重复建设和生产设备闲置率过高的虚假“繁荣”；更有少数企业以剂型、包装、规格等不同为由重复申报批准文号，造成上市许可泛滥和空置，影响我国制药行业的良性有序发展和创新。
再次，相关主体权责不清。现行许可制度并未清晰界定药品生产者、经营者和医疗机构等相关主体的法律责任，导致其各管一段，没有对药品质量在其整个生命周期始终负担全责的主体，既使得患者权益得不到有效的法律保障，又无法保障药品质量在其整个生命周期中的系统监控。尤其是现行制度没有明确规定研发者的法律责任，导致研发者以技术转让为由将质量责任转移至生产企业，从而使药品质量无法自始至终地得到一致性保障，更无法有效地形成上市后药品不良反应的监控和改进。
最后，政府行政资源浪费。“捆绑”监管虽然曾经起到了严格监管的作用，但由于该制度内在的不足，导致监管部门把大量资源浪费在低水平重复申报的审评审批上，无法形成有效的药品全生命周期的监管，无力推动药品产业创新，也难以建立科学、有效的药品监管体制。
上述现行药品注册制度的不足已充分证明该制度与我国药品产业发展不相适应，亟须通过深层制度改革破解僵局，以切实提升药品质量、推动药品创新。
二、上市许可持有人制度是深化药品注册制度改革的突破口
药品上市许可持有人制度落地试点标志着我国药品注册制度改革的深化。所谓药品上市许可持有人制度，通常指拥有药品技术的药品研发机构、科研人员、药品生产企业等主体，通过提出药品上市许可申请并获得药品上市许可批件，并对药品质量在其整个生命周期内承担主要责任的制度。在该制度下，上市许可持有人和生产许可持有人可以是同一主体，也可以是两个相互独立的主体。根据自身状况，上市许可持有人可以自行生产，也可以委托其他生产企业进行生产。如果委托生产，上市许可持有人依法对药品的安全性、有效性和质量可控性负全责,生产企业则依照委托生产合同的规定就药品质量对上市许可持有人负责。可见，上市许可持有人制度与现行药品注册许可制度的最大区别不仅在于获得药品批准文件的主体由药品生产企业扩大到了药品研发机构、科研人员，而且对药品质量自始至终负责的主体也更为明确，从而有利于确保和提升药品质量。也就是说，以药品上市许可持有人制度试点为突破口，我国药品注册制度将由上市许可与生产许可的“捆绑制”，向上市许可与生产许可分离的“上市许可持有人制度”转型。
推动这一制度转型的必要性包括以下四个方面。
第一，有利于药品研发和创新。药品上市许可和生产许可分离的管理模式有助于研发者获得和集中资金、技术和人力进行持续研究和新药研发；有助于明确和强化研发者在药品研发、生产、流通和使用的整个周期中承担相应的法律责任，促使其不断改进和完善技术，保障药品安全，提高药品质量；有助于改变研发者为眼前利益而“一女多嫁”或“隐形持有”的现象；有助于成为上市许可持有人的研发者通过技术转让、委托生产或其他合作形式生产药品，提高现有生产设备利用率，促进药品产业的专业化分工，真正实现产学研紧密结合的机制，从而改变我国药品研发投入不足和研发乏力的被动局面。
第二，有利于优化行业资源配置。该制度有利于改变生产企业把“批文号”作为资本，以逐利为导向，忽视药品安全，低层次重复，低水平发展的表面“繁荣”，而实际上设备重复或空置浪费的混乱现状，进而优化药品产业的资源配置；有利于药品研发和生产企业的优胜劣汰、结构调整和升级换代。
第三，有利于提升行政监管效能。该制度能够使药品监管机构集中精力和资源建立与上市许可持有人进行沟通交流的稳定和有效机制，对“上市许可申请”进行全过程监管并落实其主要责任；能够以“上市许可持有人”为龙头，并通过其在药品整个生命周期的全程参与和监管，形成“政府主导、多元参与”的药品监管新模式。
第四，有利于厘清各主体法律责任。该制度有助于厘清和落实药品生命周期中所有参与方的法律责任，强化研发者、生产者和其他参与者的药品质量、安全责任意识，有利于在发生药品安全事件时明确各主体相应的法律责任，更好地保障用药者的健康权益。
尽管该制度可能具有上述优势和效果，但是，若不考虑我国国情而机械地照搬域外国家和地区的做法，有可能会出现上市许可持有人数量过多、素质不高、不利于进行药品上市后监管、药品质量风险失控等一系列问题。因此，在我国建立上市许可持有人制度还应当考虑我国现实国情和可行性等具体问题。当前上市许可持有人试点规划已充分考虑到了上述情况和循序渐进式制度转轨的可行性，通过顶层设计，搭建出我国上市许可持有人制度的基本框架。在方向已经明确的前提下，坚定不移地推动这一制度的建立和完善则成为深层制度改革成败的关键。
三、我国上市许可持有人制度的建构
建立上市许可持有人制度是我国药品注册制度改革的核心内容。《方案》就该制度的试点内容、试点药品范围、申请人和持有人条件、受托生产企业条件、申请人和持有人的义务与责任、受托生产企业的义务与责任、持有人的申请、监督管理等八方面进行了规划。从宏观角度看，《方案》主要规范了以下三个问题。
第一，上市许可持有人制度试点的基本框架和长远发展趋势。《方案》中的“一.试点内容”、“二. 试点药品范围”和“九. 其他”分别就上市许可持有人制度的基本内容、制度试点的药品品种范围、时间和区域范围进行了规定。
如前所述，上市许可持有人制度最明显的变化是把获得药品批准文件的主体由原先的药品生产企业扩大到了药品研发机构、科研人员。可以预见，开展上市许可持有人制度试点后，将出现“上市许可持有人”和“批准文号持有人”并存以及相应的两种管理方式的“双轨制”现象。在十个省市试点区域内，药品生产企业按照原先“捆绑制”的方式获得的批准文号仍然有效；与此同时，药品研发机构、科研人员和具有研发机构和人员的药品企业可以就《方案》实施后批准上市的新药、与原研药质量和疗效一致的仿制药和已批准上市的部分药品申请成为“上市许可持有人”。在三年试点期内，该制度将通过实践得以建立和完善，其经验将进一步上升为法律，最终在药品领域全面推广实施。届时，主管部门仍可通过“双轨制”实现新制度与旧制度此消彼长的逐步衔接和融汇。例如，通过药品再注册和再评价制度或批准文号收费制，引导企业通过加强研发向上市许可持有人转型，或成为单一的合同或合作生产企业；同时逐步清理、淘汰市场上的“废旧”批准文号，调整药品行业的资源配置和结构优化，最终双轨合一，建立单一的上市许可持有人制度。
第二，上市许可持有人制度的申请资质和程序。《方案》中的“三. 申请人和持有人条件”、“四. 受托生产企业条件”和“七. 持有人的申请”分别对申请人和持有人、受托生产企业各自须具备的条件、以及对不同药品和不同类别申请程序进行了规范。
上市许可持有人制度必须面对的棘手问题是如何建立新型的药品监管模式和药品之风险控制机制。这一问题既关乎广大人民群众的生命健康安全，更是“上市许可持有人制度试点能否成功”的关键所在。《方案》对药品注册申请人和上市持有人、受托生产企业的资质分别作了规定。就申请人和持有人而言，确保注册上市药品风险可控的关键措施是要求其“具备药品质量安全责任承担能力”，即提供“药物临床试验风险责任承诺书”及“药品质量安全责任承诺书”等相关文件，以担保协议或者保险合同的形式确保其“质量安全责任承担能力”。就受托生产企业而言，主要考察的是其是否持有相应药品生产范围的《药品生产许可证》以及药品GMP证书。
当然，具备相应资质并不代表相关主体就能够直接成为上市许可持有人。符合资质的申请人须在取得药品上市许可及药品批准文号之后，才能够成为上市许可持有人。这意味着，药品审评审批的标准并不会因上市许可持有人制度的实施而降低，相反，上市许可持有人制度进一步用持有人（即药品生产企业、药品研发机构、科研人员）的“药品质量安全责任承担能力”要求取代了现行“捆绑制”下的单一企业责任能力，并进一步发挥市场在资源配置中的决定作用，以担保协议或者保险合同的形式落实了持有人的责任能力。《方案》仅仅是启动上市许可持有人制度的框架式指引，更多的细节仍然需要在试点实践中充实和完善。例如，上市许可持有人的质量安全责任承担能力不仅仅基于相关文件的证明，更应当基于其系统和完善的质量控制机构和机制的建立，而这一机构和机制才是其在药品生命周期中能够切实对药品质量担负起责任的制度保障。虽然《方案》提到了监管部门在上市后“督促持有人建立严格的质量管理体系，确保责任落实到位”的责任，但并未把持有人在整个药品生命周期中的首要责任点明确。因此在试点过程中，上市许可持有人内部的监管机构和机制的建立应当成为改革的重点。只有这一机构和机制建立并完善了，药品主管部门才能真正发挥“主管”作用，才能更好地推动“多元参与”、“社会共治”的药品监管新模式，实现药品监管体制创新。
第三，上市许可持有人制度中各利益相关方的义务与责任。《方案》中的“五. 申请人和持有人的义务与责任”、“六. 受托生产企业的义务与责任”和“八. 监督管理”分别就上市许可持有人和生产企业的义务与责任、以及药品监管部门的职责和监管方式进行了规范。
注册申请人和上市许可持有人在药品研发注册、生产、流通、监测与评价等环节均应承担相应义务，并承担相应的法律责任。这样的义务与责任设计，实际上明确了上市许可持有人作为药品全生命周期中质量首要负责人的地位。持有人如果通过合同约定的方式委托开展药品生产和销售，就必须根据合同对其委托的生产、经营等主体进行监管，督促其遵守有关法律法规规定，落实生产、经营等环节的质量责任。
对广大消费者而言，上市许可持有人制度也能更好地保障用药者的合法权益。简而言之，当批准上市药品造成人身损害时，持有人、受托生产企业、销售者负有法律上的连带责任，消费者可以向其任何一方请求赔偿；赔偿后，赔偿方再根据实际责任归属依法向负有责任的一方进行追偿。这种制度设计将消费者的合法权益放置在了优先地位，无论出现问题的是药品生命周期中的哪一方，消费者的利益都必须首先得到合理维护；同时它也把上市许可持有人置于药品风险管控的中心地位，使其在药品整个生命周期中都承担药品质量首要责任人的角色。从药品研发生产的一般经验看，上市许可持有人是研发的主体，应当对药品的功效和质量有最透彻的了解，应当有对生产、经营和使用的监管能力，因此将其定位为首要质量责任人恰如其分，完全符合药品风险控制的规律。
在新的注册制度推进过程中，各级药品监管部门还须加强主动公开，既让行政相对人掌握监管环境动态变化、享有市场主体应有的权益，又让广大消费者充分知晓产品信息、促进安全合理用药。监管部门必须清醒地看到药品行业发展的趋势和规律，与时俱进，改革监管模式，从而更好地履行其监管职责。监管部门不仅要建立健全对上市许可持有人的监管体制，而且要延伸到对受托生产和经营的企业进行监管；不仅要在审评审批等节点上进行静态监管，而且要对药品全生命周期进行动态监管；不仅要自身切实负起监管责任，而且要通过上市许可持有人制度推动“多元参与”和“社会共治”新监管模式和体制的形成。
四、结语
“试玉要烧三日满，辨材须待七年期”。实践是检验真理的标准，也最终考察一项制度能否真正良好运行的试金石。药品上市许可持有人制度试点有利于药品研发和创新、优化行业资源配置、提升药品监管功效、厘清各主体法律责任。它不仅标志着我国药品注册制度的一次重大转型，而且是药品监管体制改革深化的突破口，预示着药品监管体制的浴火重生。
作者简介：王晨光，清华大学法学院教授、博士生导师，清华大学法学院卫生法研究中心、药事法研究所主任，中国卫生法学会副会长。
《药品上市许可持有人制度试点方案》政策解读
2016年06月17日 发布
一、开展药品上市许可持有人制度试点有何积极意义？
药品上市许可持有人制度是欧洲、美国、日本等制药发达国家和地区在药品监管领域的通行做法，该制度采用药品上市许可与生产许可分离的管理模式，允许药品上市许可持有人（药品上市许可证明文件的持有者，即药品生产企业、研发机构或者科研人员）自行生产药品，或者委托其他生产企业生产药品。
当前，我国对国产药品实行上市许可与生产许可合一的管理模式，仅允许药品生产企业在取得药品批准文号，经药品生产质量管理规范认证后，方可生产该药品。实践中，药品研发机构和科研人员无法取得药品批准文号，新药研发机构获得新药证书后只能将相关药品技术转让给药品生产企业。这种药品注册与生产许可“捆绑”的模式，不利于鼓励创新，不利于保障药品供应，不利于抑制低水平重复建设。开展药品上市许可持有人制度试点工作，对于鼓励药品创新、提升药品质量具有重要意义。
2015年8月，国务院印发《关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》（国发〔2015〕44号，简称国务院44号文件），提出开展上市许可持有人制度试点。开展试点工作，有利于药品研发机构和科研人员积极创制新药；有利于产业结构调整和资源优化配置，促进专业分工，提高产业集中度，避免重复投资和建设。
二、试点工作的法律依据？
2015年11月4日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议审议通过《关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点和有关问题的决定》（以下简称《决定》），授权国务院开展药品上市许可持有人制度试点，允许药品研发机构和科研人员取得药品批准文号，对药品质量承担相应责任。
三、试点区域范围是什么，具体是如何确定的？
试点区域为北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、四川十个省、直辖市。根据新修订的《立法法》有关特定事项授权的有关规定，药品上市许可持有人制度试点应限定在部分区域内。经认真研究，综合考虑药品产业发展分布状况、自由贸易试验区、京津冀协同发展以及近三年我国药品注册申请数量等各方面因素，将试点区域定为上述十个省、直辖市。
四、试点药品范围是如何规定的？
试点药品范围主要包括试点方案实施后批准上市的新药、按新标准批准的仿制药以及试点方案实施前已批准上市的部分药品。不包括麻醉药品、精神药品、医疗用毒性药品、放射性药品、预防用生物制品、血液制品。
五、《药品上市许可持有人制度试点方案》实施期限是如何规定的？
《药品上市许可持有人制度试点方案》（以下简称《试点方案》）自印发之日起，实施至2018年11月4日。
六、药品上市许可持有人制度试点与现行管理制度主要有何区别？
开展上市许可持有人制度试点，与现行管理制度最主要的区别在于，允许研发机构及科研人员持有药品批准文号，成为药品上市许可持有人，并对该药品的安全性、有效性和质量可控性负全面责任。
七、对药品上市许可持有人有哪些条件要求？
药品上市许可持有人应当是在试点区域内依法设立且能够独立承担责任的药品研发机构，或者在试点区域内工作且具有中国国籍的科研人员。试点行政区域内的药品生产企业参照《试点方案》中的持有人的有关规定执行。
八、药品上市许可持有人有哪些义务与责任？
履行《中华人民共和国药品管理法》（以下简称《药品管理法》）以及其他法律法规规定的有关药品注册申请人、药品生产企业在药物研发注册、生产、流通、监测与评价等方面的相应义务，并且承担相应的法律责任，具体包括与受托生产企业签订书面合同以及质量协议、按照国家有关药品流通法律法规等要求销售药品或者委托符合资质要求的其他企业代为销售、设立网站主动公开药品信息、履行上市药品造成人身损害的赔偿义务等。
九、对实际生产药品的受托生产企业有哪些要求？
实际生产药品的受托生产企业应当为试点区域内依法设立，持有相应药品生产范围的《药品生产许可证》以及《药品生产质量管理规范》（以下简称药品GMP）认证证书的药品生产企业。
十、受托生产企业有哪些义务与责任？
受托生产企业应当履行《药品管理法》以及其他法规规定的有关药品生产企业在药品生产方面的义务，并且承担相应的法律责任。此外，还应履行与持有人依法约定的相关义务，并且承担相应的法律责任。
十一、受托生产企业跨试点省（市）行政区域的，持有人所在地省级药品监督管理部门如何开展监管工作？
持有人所在地省级药品监督管理部门负责对持有人及批准上市药品的监督管理，监督持有人保证产品质量、委托生产管理、上市销售与服务、不良反应监测、产品召回、上市后再评价等义务履行情况进行监督管理。受托生产企业跨试点省市行政区域的，持有人所在地省级药品监督管理部门联合受托生产企业所在地省级药品监督管理部门进行延伸监管，监督上市许可持有人履责到位、责任落实，督促受托生产企业严格管理、规范生产。受托生产企业所在地省级监管部门负责相关企业的日常监管工作，督促相关企业持续合规。持有人所在地省级药品监督管理部门和受托生产企业所在地省级药品监督管理部门通过加强衔接配合，通力协作，确保监管任务落实到位。
十二、试点药品的违法行为查处有哪些具体要求？
对于违反《药品管理法》等法律法规以及《试点方案》有关规定的持有人及受托生产企业，所在地省级药品监督管理部门应当组织依法查处。
对于药品质量安全违规行为造成安全隐患的，省级药品监督管理部门应当对相关产品采取紧急风险控制措施，并依法组织立案查处，追究持有人和相关直接责任人的责任。
对于药品生产环节的违规行为，持有人所在地省级药品监督管理部门组织追究持有人（或者受托生产企业）的责任。
十三、试点工作期间核发的药品批准文号效力如何？
试点工作期间核发的药品批准文号，试点期满后，在药品批准证明文件载明的有效期内继续有效。
十四、试点工作结束后，有何相应工作措施？
试点工作结束后，食品药品监管总局将及时总结试点经验，对于实践证明可行的做法，及时提出修改完善《药品管理法》《药品管理法实施条例》等法律、法规的建议，并修改完善相关部门规章，以便适时在全国范围内针对所有药品品种全面推行药品上市许可持有人制度。
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发表于 2016-7-6 10:46:01
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