食品药品监管体制改革序列谈——在“梦”中踯躅前行之七

瘦船夫

    在中国文学史上，有很多关于梦的典故。这些典故虽不见得都有高远的立意，但千百年流传，大概是世人时常重复类似的梦境，因而得到广泛的认同和共鸣。这些典故本与食品药品监管体制扯不上一毛钱的关系，只是在频繁的改革过程中，发生了很多故事，仿佛在“梦”中似曾相见。笔者借用“梦”的典故来讲食品药品监管体制，主要是为了轻松话题的沉重。需要声明的是，所有观点都是一管之见，论据材料未必经过考证。道不同者，可当笔者“痴人说梦”，谢绝谩骂和攻击！

                                  第七篇 生花梦    

    《南史•纪少瑜传》记载，少瑜幼年时才华并不出众，但他的勤奋感动了文神，一天夜里托梦送了他一支青镂管笔，称这支笔能够写出天下最漂亮的文章。此后少瑜果然文采遒进。这就是“梦笔生花”成语的来源。寓意非常接近的有李白做的“妙笔生花”梦。但也有反其意而为之的“江淹梦”，说江淹梦见一个自称郭璞的男子对他说，“吾有笔在卿处多年，可以见还。”淹还五色笔后，再无绝美诗句，后人谓之“江郎才尽”。看来，“花生花落”的玄机全在于一“笔”。

    2013年国家层面的食药体制改革落地后，国务院对地方改革提出两条原则，一是省、市、县职能和机构整合模式原则上参照国务院，二是地方三级原则上分别于2013年上半年、9月底和年底前完成。但是，由于受囿于部门编制数和人员编制数之藩篱，省以下的改革普遍陷入困境。在艰难的推进过程中，2013年底，浙江省政府出台市县食药体制改革指导意见，明确提出县级食药监与工商部门职能和机构进行整合（市级可单设也可合并），组建市场监督管理局。由此，市场局横空出世，很快呈现星火燎原之势。
    这一“神来之笔”为什么始于浙江？在个人看来，或许有以下三方面的推动因素：其一，浙江为沿海发达地区，思想解放，敢为天下先，敢于站在改革的最前沿。并且政治地缘的背景也可能发挥“便利”作用。其二，工商部门的职能正面临老化和空心化，有工商从业背景的人肯定对该系统的走向有更加深刻的认识。早在2011年该省某区食药局局长（早年出身工商系统）曾向上级公开撰文，建议工商与食药两大系统合并，引起食药系统的“小震动”。而该省时任省长也曾任职过省工商局局长。其三，浙江为2012年“铬胶囊事件”的重灾区，地方政府已领教过食品药品安全问题的厉害，十分担心食药领域的系统性风险。而食药监部门曾经切肤之痛，人轻势微，对单独接手新职能缺乏底气。据说意见出台前省食药局曾召集11个地市局长座谈，结果超过半数的局长都支持两部门合并的方案。
    从现实角度，食药监好比高含金量的“芯片”，工商部门是不可多得的“壳资源”，两者有着天时地利的优势互补。两部门合并，不得不说巧夺天工、妙笔生花，对各方的“利好”显而易见：一、符合“大部制”方向，降低了编制部门艰难选择“开刀”对象的压力；二、工商队伍有充裕的既有编制，编制部门可以用之弥补食药监严重缺编的难题；三、在职能老化空心化后，信手解决了工商部门将来“船大难掉头”的后遗；四、避免了食药监部门接手新职能后，缺编、缺人、缺装备等带来的工作断档；五、遍地开花的基层工商所为食药监共用，避免了后者从头设置重复建设的弊端；六、两部门合并后人多力量大，解决了食药监“小马拉牛车”的窘境；七、食药监有了工商联手，改善了在“争夺”技术资源上人微言轻的弱势地位；八、不需建新“窝”，不需买新“枪”，不需招新丁，不需增预算，财政部门说“很好、很好！”九、合乎了高层综合行政执法改革的节拍，“能干、能干！”；十、个人的“小九九”，此处略去一百字。
    但是，反对的声音也很激烈，其中最焦点的矛盾是专业性问题。反对派普遍认为，与工商“粗放型”的行政执法不同，食品药品监管是“精细化”管理，具有很强的专业性和技术性。工商队伍的专业素养和执法风格不能适应食品药品监管的需要，两部门合并会削弱食品药品安全监管的地位和监管力度，与国务院提出的建立统一权威的监管机构相违背。但地方决策层可能认为这无关大局，逻辑很简单，先盖楼再装饰，先整合再融合，先全覆盖再专业化！因此，浙江11个地市除舟山工商、食药、质监“三合一”外，其他地市全部选择工商、食药“二合一”方案，辖区县（市、区）也都实行“二合一”或者“三合一”的市场局模式。
    至2014年的时候，浙江模式的影响面逐渐扩大，安徽等少数省份蠢蠢欲动，“多合一”或在酝酿或在“破土”之中。这引起高层的关注，7月初传出紧急叫停“多合一”的指示，要求地市级食药监机构必须独立设置，县级已经合并的暂时维持，未合并的就不要并了。不过这没有扭转地方改革的势头。2014年7月底天津省级层面的“三合一”方案亮相后，各地市场局改革底气大增，在“单设”与“整合”两种模式的抉择中逐渐占了上风，以至于少数已经完成“单设”改革的地方政府后来又“翻了烧饼”，重新选择了“多合一”方案。

    深谙改革脉搏的学者们认为，任何改革都有宏观的政治背景。也许这个背景就是主导“花生花落”、此消彼长的那支神秘的“笔”。但所有的改革，似乎都没有像食药体制改革那样的扑朔迷离，让基层的“草根”们无法准确把握它的脉搏，洞悉它的方向。从2013年初全国人大审议通过国务院机构改革方案开始，关于食药体制改革的文件和事件交织。究竟是“单设局”（单独设立食品药品监管机构）还是“市场局”（多部门机构和职能合并）更有利于食品药品安全监管？存在着两个声音、两种力量的博弈，这是一个艰难的探索和抉择过程。在盖棺定论前，任何非权威的解读都是狭隘的、粗浅的：
    1、2013年3月14日《国务院机构改革和职能转变方案》，组建国家食品药品监管总局，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理。利好单设局；
    2、2013年3月26日国办印发国家食药总局“三定”方案，改革“红利”一览无遗。利好单设局；
    3、 2013年4月10日《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》，提出机构与职能整合模式及改革时间表。利好单设局；
    4、2013年11月十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“完善统一权威的食品药品安全监管机构,建立最严格的覆盖全过程的监管制度,建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度,保障食品药品安全”。利好单设局；
    5、2013年11月十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“改革市场监管体系，实行统一的市场监管”。利好市场局；
    6、2013 年 12 月 9 日浙江省人民政府《关于改革完善市县食品药品监管体制的意见》，提出市县两级食药监与工商部门合并意见，组建市场监管局。利好市场局；
    7、2014年6月4日《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》指出，“加快县级政府市场监管体制改革，探索综合设置市场监管机构。”利好市场局；
    8、2014年7月9日铜陵门“泄密”事件，传出三位（副）总理针对地方食药体制改革明确指示，要求各地贯彻国务院此前下发的文件，地市级食药监机构必须独立设置，县级已经合并的暂时维持，未合并的就不要并了。利好单设局；
    9、2014年7月30日天津市市场和质量监督管理委员会正式挂牌，整合了工商、食药监、质监三部门职能，在全国省级层面率先推出大市场大部门监管新体制。利好市场局；
    10、2014年8月15日，《南方周末》采访甘肃省食药局，以“机构改革三五年后，食品安全乱象将有很大改观”为题深度报道该省食药改革成效，笔者解读为为“单设”模式摇旗呐喊。利好单设局；
    11、2014年9月11日国家食药总局印发《食品药品监管乡镇（街道）派出机构办公业务用房建设指导意见的通知》，为地方改革声援、造势。利好单设局；
    12、2014年9月28日国务院办公厅《关于进一步加强食品药品监管体系建设有关事项的通知》强调必须按照十八届三中全会要求，完善统一权威的食品药品监管机构。要按照国发〔2013〕18号文件关于省、市、县三级组建食品药品监管机构、对食品药品实行集中统一监管的要求，充分考虑食品药品监管的专业性、技术性和特殊重要性，保持食品药品监管体系的系统性。利好单设局；
    13、2014年10月十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调 “推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法”。利好市场局；
    14、2015年7月根据《渭南市县级人民政府职能转变和机构改革实施意见》，将县级工商、质监、食药监、盐务等四个部门职责整合，组建市场监管局。这个曾经举国瞩目的食药体制改革排头兵、本轮国家层面改革的参考“样板”，它的“倒戈”标志着“单设”阵营的大溃败。利好市场局；
    15、2015年7月10日中编办在武汉召开综合行政执法体制改革试点工作座谈会，会上透露全国20%以上的州（市）、70%以上的县（市、区）已经实行（工商、质监、食药监）“三合一”，中编办支持“市场监管机构和职责的有机融合”。利好市场局。
    改革本身就是一个不断试错、纠错的过程，这个过程不可避免要付出代价。

目前食药体制改革选择的方向，有其阶段性特征，其成效有待历史检验。但从短期看，市、县级食药监与工商或者更多部门的合并，负面、消极作用同样显而易见：
    一、专业性被“稀释”。多部门合并后，食药监队伍好像一把盐散落水中，稀稀拉拉难觅踪影。如安徽省蚌埠市经济开发区市场局，全局33人包括工商系统30人，质监系统2人，原食药系统仅1人；重庆两江新区总共160个编制，人员组成如下：工商84人，占52.5%；质监54，占33.75%；食药监22人，占13.75%。以上情况绝非个案，很多地方的基层站所连1名有食药监管经历的人员都不能保证。人员的稀释也意味着专业性地位的下降，有人曾跟我说工商队伍普遍不理解食药监人员花半天才查完一家药店，这种“低效”被作为私下的笑料。在“大市场”氛围下，基层食品药品监管定位、管理特点与工作风格迟早被工商队伍同化，专业性和技术性以后再难发挥主导地位。
    二、职能被“边缘化”。部门合并后，内设机构的设置并没有向食药监管倾斜。在整合过程中，食药监相对工商一般处于客方位置，以期挤压工商原有的业务科室以给食药监管更多的资源空间那简直是天方夜谭。因此，工商职能仍然摆在优先考虑的地位，食药监管的内设机构和人员编制并没有台阶式增长。在地方政府眼中，食药安全是台面上的重要，真正值得花大力气去抓的“工程项目”，大多是工商部门的范围。工作报告中，工商食药浓抹淡写，色调分明。某地市一次半年度工作例会，在每个县局几分钟的汇报发言中，竟然有三个单位只字不提“药品”。因此基层时常戏言：“药品被食品边缘化，食品被大市场边缘化。”近日，某区市场局被区政府抓了10%的壮丁（约30人）去干为期一年的城中村建设，全然不顾合并后食药监管还一团浆糊的局面。以后类似的事情还将很多。
    三、条线关系复杂化。省、市、县三级，越往基层整合度越高。以浙江为例，省级部门单设，11个地市中有10个“二合一”，大部分县（市、区）“三合一”。对于县级市场局，条线上就有两个爸爸、三个爷爷，“口味”不同，“花招”也不一致。业务科室多要应付几个条线的工作，文件、会议、报表应接不暇。于是县局与基层站所搞起“事权划分”，将大部分的一线监督执法下放站所，业务科室也慢慢变成以工作布置、统计、考核为重心的“管理科”；而基层站所需要伺候的条线更加难以计数。食品药品监管力度进一步弱化。

    四、文化融合难，工作调度不畅。由于篇幅不再赘述。

    从加强食品药品安全监管角度，市场局模式成功的关键，是基于“物理整合”向“化学融合”的转变为前提。以上罗列的种种，在笔者看来，给予时间的消化，都不是不能扭转的态势。真正起核心作用的，是地方政府的导向问题。目前，地方政府的政绩，仍然以经济增长为主要指标。而食品药品安全监管，是只“烧钱”不产出的。食品药品安全水平，没有一目了然的评价标准，即使花3-5年竭尽全力去抓，成效未必能够体现，运气不好一次区域性事件就可能使之功亏一篑。然而即使不抓，也未必马上出现区域性风险。这种“栽树不乘凉”的现象很容易造就地方政府机会主义心态。换句话说，影响经济增长及就业稳定的问题都是“短痛”、“刺痛”，立马让地方领导很“头大”，而食品药品安全问题是“长痛”、“隐痛”，只要没有大事件爆发，可以留给下任解决。因此，食品药品安全问题，个人认为地方政府多采取实事虚做的手法（重视程度远不如台面上讲的）。这种导向一层层传递，在多部门整合的市场局模式中，食品药品安全监管就不可能有至上的分量和地位，专业化和技术化不可能成为全系统崇尚的价值标准。最后即使达到“化学融合”的目标，那也是另一个“世界”的融合，专业化的精神、专业化的氛围、专业化的水平都已物旧人非，绝大多数的人都已弄不清专业化的边框在哪里。当一个队伍都成了“三季人”，不知道冬天也就成了习惯。你拿出过冬的棉袄，不要指望会有人响应。于是食品药品“皮层监管”成了常态（“皮层监管”可能在下一篇叙述）。

    食品药品安全监管成效，不仅取决于体系的集中和统一，也取决于队伍的高效和活力。市场局模式与前者不相违背，但后者悬而未决。市场局模式下，食品药品安全监管的出路在哪里？个人以为存在两种路径：一是“快速剥离”，将与食药监管特质迥异的职能连人带编从市场局剥离出去，市场局“瘦身”后确立以食药安全监管为中心的职能定位。二是“自然萎缩”，在较长的时间里，让那些与经济社会发展不相适应的职能自然弱化甚至消亡，逐渐凸显食药安全监管的中心地位。只是难料这期间又有多少风云变幻，能否“十年媳妇熬成婆”存在太大的变数。

    欲知后事，请看第八篇《华胥梦》。

医药中人

成也药监，毁也药监！

孙艳红

这个系列有多少篇？

syhorchid

安全监管，任重道远。

北重楼

妙笔生花,花生花落