食品药品监管体制改革序列谈——在“梦”中踯躅前行之四

瘦船夫

    在中国文学史上，有很多关于梦的典故。这些典故虽不见得都有高远的立意，但千百年流传，大概是世人时常重复类似的梦境，因而得到广泛的认同和共鸣。这些典故本与食品药品监管体制扯不上一毛钱的关系，只是在频繁的改革过程中，发生了很多故事，仿佛在“梦”中似曾相见。笔者借用“梦”的典故来讲食品药品监管体制，主要是为了轻松话题的沉重。需要声明的是，所有观点都是一管之见，论据材料未必经过考证。道不同者，可当笔者“痴人说梦”，谢绝谩骂和攻击！

第四篇 蕉鹿梦

    蕉鹿梦出自《列子·周穆王》，也叫“争鹿梦”。说的是郑国有个人在野外砍柴，碰上一只被猎人追杀的鹿，就乘势把它打死了。他怕别人来跟他争，急忙把鹿藏在一个壕沟里，盖上一层层蕉叶，打算时间合适时再扛回家。大概是受了外界的干扰，不久竟忘记了藏鹿的地方。于是砍柴人以为先前发生的只是个梦，下山时一路给别人讲述“梦”中之事。一个过路人听到后，按其说的轻松获得遗鹿。过路人回家把经过告诉他老婆。老婆说：“难道真有那个砍柴人吗？你一定是做梦遇到他的。如今的确得到鹿，是你做的梦比较真罢了！”

   

    在食品监管体制演变过程中，质检总局是富有戏剧性的一个角色。质检总局的前身是国家质量技术监督局与国家出入境检验检疫局。2001年4月，正是我国加入世贸组织谈判的关键时刻。在15年漫长和艰难的入世谈判中，一直绕不开一个焦点性的问题——因为当时的质量技术监督局和出入境检验检疫局，分别负责对国内产品和进出口商品的质量监管，存在职能交叉、标准不一、重复认证的问题，不符合世贸组织国民待遇原则。为履行对进口产品和国产产品质量一视同仁的承诺，4月30日国务院印发国发〔2001〕13号文，将国家质量技术监督局、国家出入境检验检疫局合并，组建国家质量监督检验检疫总局，建立全国统一的质量管理体制，实施统一的产品质量管理和认证制度。当时合并的两个机构都是副部级单位，正面临被“大部制”的风险。比如检验检疫系统很可能被正部级的海关总署吸收，质监系统则可能与工商合并。这是两家都不愿意看到的。于是一拍即合，“联姻”后升格为正部级的国务院直属机构。因此，质检总局从“出场”开始就存在一定的偶然性和戏剧性。

    质检总局的首任局长密斯特·李是位很有想法的将帅。为做大系统的“盘子”，密斯特·李喜欢主动出击，不久就涉足食品领域。本来，从上世纪60年代开始（1965年国务院批转《食品卫生管理试行条例》），卫生部门一直主导食品卫生的管理，包括食品生产加工领域的许可工作。2003年质检总局以《工业产品生产许可证试行条例》等为依据，颁布了《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》，全面推行食品质量安全市场准入制度，对食品生产加工企业颁发《食品生产许可证》；2004年国务院在《关于进一步加强食品安全工作的决定》确立食品分段管理体制时，将原属卫生部门的食品生产加工环节卫生监管的职能也划给质检。同年，质检总局印发《食品质量安全市场准入审查通则》，将食品卫生许可的工作囊括其中；在质检总局的推动下，2005年国务院颁布《工业产品生产许可证管理条例》，以此为依据，质检总局很快颁布《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则》（总局令第79号）。

    除推行食品质量安全市场准入（即QS许可。QS为质量安全“Quality Safety”的英文缩写）制度外，2001年12月质检总局发布第9号令，继续推行原国家质量技术监督局时期的“产品免于质量监督检查管理办法”，授予获得免检资格的企业产品充分的质量监督检查活动的“豁免权”。免检产品自准免之日起三年内，可在全国范围内免除政府部门在生产流通领域实施的各种形式的产品质量监督检查。同期，制定《中国名牌产品管理办法》（总局令第12号），授权中国名牌战略推进委员会统一组织实施全国范围内的中国名牌产品评价工作。根据该办法，中国名牌产品在有效期内，同样也免于各级政府部门的质量监督检查。而后，质检总局还推进一项重要工程即产品质量电子监管制度。从2005年开始，该局与香港上市公司中信21世纪合作，成立中信国检信息技术有限公司。质检总局以文件形式推广中信国检运营的电子监管网，并强行对9大类69种产品（其中食品占了45种）进行缴费入网。但以上工作并没有取得良好的社会反响。特别是产品免检和名牌评选工作，受到法学专家、经济学家的多次批评和质疑。因为获得免检和名牌证书的产品，常被企业广泛应用于广告宣传和营销活动中，极易成为不正当竞争的挡箭牌。这些免检和名牌产品也涉及像三鹿、蒙牛那样的食品企业。

    正好2006年至2007年期间，国家食药局内忧外患，已严重失信、“失宠”于国务院。这时国内外对中国食品（包括出口的动物饲料）违规添加三聚氰胺的关注度开始发酵，质检总局认为在食品安全领域更大作为的时机已到。在它的主导下，2007年7月国务院仓促出台《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》。8月初，国务院又颁发《关于加强产品质量和食品安全工作的通知》(国发[2007]23号)，决定成立国务院产品质量和食品安全领导小组，统筹协调产品质量和食品安全工作中的重大问题，统一部署有关重大行动。在随后公布的领导小组组成成员名单中，由吴仪副总理亲自挂帅，密斯特·李排在小组成员第二位，国家食药局局长大少几乎排在最后的位置。领导小组办公室设在质检总局，由密斯特·李担任办公室主任。这个格局基本已推翻了国务院2003年确立的思路，国家食药局承担的食品综合协调与重大事故查处职能事实上已被质检总局“主演”的产品质量和食品安全领导小组取代。看来，质检总局即使提出统揽食品职能也不是很遥远的事。

    然而，人算不如天算。2008年8月1日，中国《反垄断法》实施的第一天，北京兆信信息技术有限公司等四家防伪企业将质检总局诉至北京市第一中级人民法院，他们声称，国家质检总局在推广“中国产品质量电子监管网”的过程中，促成“中信国检”独家经营的垄断地位，严重损害了防伪行业参与市场公平竞争的权利，其行为违反《反不正当竞争法》和《反垄断法》，涉嫌行政垄断。更加要命的事，质检总局被曝出以其下属单位信息中心的名义持有中信30%的干股，30%的股份由中信21世纪为其垫资。这个被称为“中国反垄断第一案”的官司，以质检总局的败诉告终。另一个结果是，在2009年人大审议通过的《食品安全法》中，已删除了原征求意见稿中关于食品电子监管的条文规定。

    “山雨欲来风满楼”。一个月后，爆发了震惊国内外的三聚氰胺事件。由于三鹿牌婴幼儿配方奶粉中非法添加了三聚氰胺成份，导致全国许多婴儿患肾结石病，部分患儿发展为肾功能不全，甚至出现死亡案例。三鹿事件很快蔓延到伊利、蒙牛、圣元、雅士利等知名品牌。根据检测的结果，这些品牌的奶粉中也被检出三聚氰胺。后据权威人士讲，“根据2008年12月的数据，到医院进行检查的孩子有3000万，这可能是人类历史上最大的（一次）肾脏检查----。检测结果发现，有症状的孩子大概有29万，住院的也有几万人。”

    公众无情地撕开质检总局遮掩“丑陋”的面纱，密斯特·李马上陷入四面楚歌的境地！9月16日，北京市问天律师事务所周泽律师公开发表《敦促李长江辞职书》，列举密斯特·李施政期间的多条“罪状”。密斯特·李被迫引咎辞职。9月22日，国务院同意李辞去质检总局局长职务。随后，质检总局名牌评选、免检产品评选、产品质量电子监管等制度陆续得以废除。三聚氰胺事件让质检总局“很受伤”，密斯特·李做大食品“盘子”的设想也就此止步。

    密斯特·李的引咎辞职，是质检总局由盛转衰的重要转折点，也促成了现阶段食品安全监管是高危职业的共识，这种共识在2012年发生的“铬胶囊”事件中进一步得以印证。2012年4月初，央视一哥赵普在其微博中称：“老酸奶和果冻内幕很可怕，不细说。”这条爆料很快引起强烈反响。4月15日，央视《每周质量报告》迫于压力播出节目《胶囊里的秘密》，报道了部分药用胶囊厂用皮革废料生产的明胶作药用原料的事实。也许是考虑三聚氰胺事件的创伤还未抚平，央视节目只把矛头局限于药用明胶上，而只字不提食品“老酸奶和果冻”。铬胶囊事件涉及企业之多，产品批批检和召回范围之广，追责人数之众都历史罕见，至今令从事食品药品安全监管的执法人员心有余悸，在对权力和责任的认识上必将产生深远影响。

    系列的食品安全事件，让食品职能从香饽饽变为烫手山芋。据传最近一轮机构改革研究职能调整时，与往年不同的是，各大部门都无意接手这个“山芋”，于是再次把食药监部门推到台前。并且，这次交出既有职能一点也不含糊，减轻了食药体制改革的阻力。做个不恰当的比喻，食品职能好比“蕉鹿梦”中的那只鹿，本来属于卫生部这个“猎人”；质检总局这个“砍柴人”虽思鹿心切，精心打点，但最后竹篮打水，恍惚做了一场梦；食药监局本已被贬为“过路人”，没想到峰回路转，竟又梦想成真！机构改革，难道不很有戏剧性吗？

    “蕉鹿梦”本还有后续，说的是砍柴人和过路人争鹿的故事。但从近几年的形势研判，国务院正对质检系统大幅削权、分权。2011年取消质监系统垂管体制（检验检疫系统未动），2013年取消出口商品法检，2014年批准《关于整合检验检测认证机构的实施意见》，质监部门检验检测认证认可职能将面临“四分五裂”。按照本届中央政府的思路，完善现代市场体系和转变政府职能、实现政事分开、事企分开、管办分离的目标是非常清晰的。因此，因为特殊机遇强盛起来的质检总局，在完成历史使命后，势必在不久的将来“只是一个传说”。后半场的“争鹿梦”，也没必要再讲下去了。

    欲知后事，请看第五篇《南柯梦》。

syhorchid

药品监管系统，也可借鉴垂管体制。

北重楼

看完这个，感觉这个梦好像不短呀

陵江舟子

食品职能好比“蕉鹿梦”中的那只鹿，本来属于卫生部这个“猎人”；质检总局这个“砍柴人”虽思鹿心切，精心打点，但最后竹篮打水，恍惚做了一场梦；食药监局本已被贬为“过路人”，没想到峰回路转，竟又梦想成真！
   
    中国的社会治理，部门之争多为利。过去，很难有部门站在大国的高度怀着舍我其谁的历史担当精神。如今的食药监管，有最严肃的问责，已经在负重前行了。