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本帖最后由 瘦船夫 于 2016-4-1 16:47 编辑
在中国文学史上，有很多关于梦的典故。这些典故虽不见得都有高远的立意，但千百年流传，大概是世人时常重复类似的梦境，因而得到广泛的认同和共鸣。这些典故本与食品药品监管体制扯不上一毛钱的关系，只是在频繁的改革过程中，发生了很多故事，仿佛在“梦”中似曾相见。笔者借用“梦”的典故来讲食品药品监管体制，主要是为了轻松话题的沉重。需要声明的是，所有观点都是一管之见，论据材料未必经过考证。道不同者，可当笔者“痴人说梦”，谢绝谩骂和攻击！
第一篇 蝴蝶梦 《庄子·齐物论》里有个庄周梦蝶的故事，说庄周有一天梦见自己变成一只蝴蝶，翩翩然十分惬意，这时全然忘记了自己是庄周。一会儿醒来，对自己竟然是庄周十分惊奇疑惑。这时他提出一个著名的哲学命题：到底是庄周做梦变成刚才的蝴蝶呢，还是蝴蝶做梦变成现在的庄周？ 庄周梦蝶蕴含着多种哲学寓意。作为食品药品监管“体制”内的人，经历过多次神奇的改革，对“蝴蝶梦”有着不同角度的思想表达。当然，别把这种表达看得太有深度了，大多只是感情的直观流露和宣泄罢了。是什么因素刺激感情呢？当然是扑朔迷离的食品药品体制改革。君不见，这种说不清道不明的监管体制，几十年来被频繁地施行“变性”和“美容”“手术”。但是，“手术”的效果始终让人不很满意。即便到了今天，仍然不能确定将来是否还要更大的“手术”。概命运之多舛，莫过于此。 食品药品监管体制，参照官方文本，是指关于食品药品监管机构的设置、管理权限的划分及其纵向、横向关系的制度。这个体制从其历史的变迁追溯可分两条主线，即食品监管体制与药品监管体制。先从药品监管体制说起。1998年之前，药品行政监管与行业管理没有清晰边界，多个部门分头管理各自为战，因此监管体制被反复“修理”。1998年朱镕基总理主政国务院，决定建立职权集中、统一权威的药品监管机构，于是在当年的机构改革中，将卫生部行使的药政、药检职能、原国家医药管理局行使的药品生产流通监管职能、国家中医药管理局行使的中药监管职能合并，打包送给新组建的国家药品监督管理局。这个新组建的国家局，为国务院直属的副部级单位，虽然仍然主要由原国家医药局的那帮人马主导唱戏，但其成立标志着药品监管职能的大整合，药品监管体制进入全新的年代。 2000年，药品监管体制改革进一步深化。国务院批转体制改革方案，对省以下药品监管机构实行垂直管理，旨在建立执法统一、权威高效的药品监管队伍。大约2002年前后，全国大部分省份均已完成县级药品监管机构的组建。垂管体制在打破地方保护、建立统一市场、加强执法队伍建设、规范行政行为等方面发挥了积极作用，药品监管取得令人瞩目的成绩。 2003年，药品监管部门似乎迎来了“春天的故事”。那一年的国务院机构改革方案，决定在国家药品监管局的基础上，组建国家食品药品监督管理局，增加了食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督、组织协调和重大事故查处的职责，并承接原由卫生部承担的保健品审批职责。当时的情势，食品职能还未成为烫手山芋，多部门又是觑觎又是扯皮，这让当“家长”的很头大，干脆将食品这顶“帽子”戴在名不经传的国家药监局这个小弟弟头上，免得各大部门说“家长”偏心。因此政府组成部门和直属机构中，名称中冠有“食品”字样的，唯独只有食品药品监管局。但鉴于国家局太嫩太卑微，撑不下食品这个“大馒头”，因此先喂点馒头屑，给了食品综合协调等“三句话”职能。大概按照前任朱总理的思路，是想建立中国特色的FDA权威机构，因此当时新一届的中央政府，暂时沿袭了食品药品监管职能高度整合的设想，不久后在上海设立改革试验区，探索以一个部门主导的“综合化、专业化、成体系”的食品药品监管模式，美国大FDA的构架在中国若隐若现。 但事与愿违，在2003年至2008年期间，食品药品领域发生了太多的大事。其中2003年阜阳大头奶粉事件、2006年“齐二药”事件与“欣弗”事件、2008年的三聚氰胺事件，都是改变食品药品体制走向的大事件。2007年对国家局首任局长鱼将军的审判，其实早已宣告食药监大FDA梦的破碎。于是乎2008年国务院机构改革彻底否定了原来的构架，提出进一步理顺食品药品监管体制，强化安全监管责任，将国家食药局改由卫生部管理。之后国务院办公厅印发国办发〔2008〕123号文，将食品药品监管体制由省级以下垂直管理改为由地方政府分级管理，省级食药监通通降级，变为卫生厅下属的二级局。同时，食品综合协调等“虚职”——这是食药监最难消受的——划给卫生部门履行。似乎有权利交换的意味，卫生才将餐饮服务监管职能拱手给了食药监。如此，食药监成了名副其实的执法监督局，“管理”两字基本由卫生部给收了过去。 2008年的机构改革让食品药品监管部门元气大伤。主要表现为，一是国家局由国务院直属改为卫生部管理，省级局降格为副厅级别，矮化了食药局的地位，事实上与加强食品药品安全监管的口号背道而驰；二是取消省以下垂直管理，FDA成为地方政府组成部门，许多原来行之有效的工作格局和运行机制遭受重创，执法力度大打折扣；三是体制和职能调整旷日弥久，改革花样千姿百态，队伍消极观望，人才大量流失，混乱局面在一轮改革周期内都没打理清爽。在这“倒退着走”的年头里，上演了不少“闹剧”。比如说，有些地方的县级食药局其实已经被卫生“吃”掉了，成为浓缩的一个职能科室。据说而后中央“拨乱反正”，十万火急地下达了“X+1”电话指示，才保住了食药局“全身”，个把月后又从卫生脱离出来，继续独立炉灶。但即使到了今天，有的地方从卫生划转或招录的从事餐饮监管的执法人员，仍未落实编制的问题。原因是新一轮机构改革又开始了，人事必须冻结。真是“一波还未平息一波又来侵袭 深深太平洋底深深伤心！” 至2013年的时候，有的地方还没有收拾好上轮改革的“残局”，有的正在努力地理顺工作关系和机制，有的还在极度的消极和麻木中观望，新一轮的机构改革方案被全国人大批准，在国家层面设立正部级的食品药品监管总局。这个寄养了5年的孩子又被捡了回来，重新成了国务院的直属机构。为顺应民意和呼声，大大排场了这个孩子的“门面”，原食安办的食品综合、工商总局的食品流通、质检总局的食品生产等职能整合后通通送给了国家总局。一个月后，《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》提出，省、市、县级政府原则上参照国务院整合食品药品监管职能和机构的模式，组建食品药品监管机构，对食品药品实行集中统一监管，同时承担本级政府食品安全委员会的具体工作。真是一波三折哪！对于这样的结果，我想用一句修改过的歌词表达我的心情：我曾经一直相信心中的感觉，却无奈它离我渐行渐远，怎想到这一天又“来得那么快来得那么直接”！ 我自2002年进了食品药品监管“体制”的大门，亲身经历了五次机构和职能调整。十多年来这个奇葩的部门，要么在改革，要么在迎临改革！但是，现在改革走到这一步，我对其将来的走向仍然感到迷失（注：本篇成文于2014年初，尚未预料到市场局星火燎原的局势）。正如《大话西游》的经典台词说，“我只猜到了开始，却没有猜到结局”。谁能告诉我改革的最终结局会是怎样？其实很多人都和我一样，有着类似的疑问，只是对改革的反应态度不一样。就好比对“庄周梦蝶”的理解，有着不同的诠译： 一是逍遥型。不管蝴蝶变庄周还是庄周变蝴蝶，我都在这里。改革的真实虚幻和是非成败，都与我无关。改革是上层的事，爱怎么折腾就怎么折腾，只要不少拿工资，守好一亩三分地就好了。“老夫春睡美，蝴蝶是庄周”，“栩栩然胡蝶也”难道不是人生该追求的快乐境界？ 二是悲观型。“庄生晓梦迷蝴蝶，望帝春心托杜鹃。”寄托了对改革的反复无常和扑朔迷离的悲哀、无奈与迷惘。“哀莫大于心死！”当年攻城拔寨、意气奋发的辉煌，已随着新旧格局的替换如水东逝。队伍的凝聚力和战斗力在反复的改革纠缠中弱化，热情和斗志在没完没了的动荡中消磨殆尽。从建局之初拼杀过来的药监卫士，很容易将过去美好的回忆和幻影与当前的混乱和艰巨对比，形成了青春壮年时代的活力和希望转化为“垂暮”时代的失望和悲哀。真是“岁月催人易白头，只应蝴蝶梦为周”啊。 三是超脱型。认为体制的形态本身不能逃离“生死物化”的规律。所谓“合久必分、分久必合”，事物的发展一直处于螺旋式上升、波浪式发展的过程，改革折腾是在所难免的。现在的体制到底处于“蝴蝶”形态还是“庄周”形态呢？是处于醒的境界还是处于梦的境界？在“庄子”看来，它们都只是一种现象，是道运动中的一种形态，一个阶段而已。呵呵！ 欲知后事，请看第二篇《刀州梦》。 | 
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发表于 2016-4-1 15:29:06
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