44号文的“缝隙”

杏林中人

   《国务院关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》（国发〔2015〕44号）在千呼万唤之下，终于“一朝分娩”。认真研读了这篇近四千字的重大决策，总体感觉，国务院在推进药品与医疗器械审批制度改革方面，是下了大决心的。
   由于药品审批的专业性太强，与民生关系太密切，其中又蕴藏着种种的风险与不可知，还有诸多方面的利益关联，社会关注度很高，因此，多年来，尽管问题很突出，矛盾很尖锐，却总是未能冲出怪圈。申报件越积越多，队伍越排越长，抱怨的口水都可以淹死人了，但注册审批部门居然能够岿然不动，定力真是了得！
   客观的说，国发〔2015〕44号文（以下简称44号文），有了不少的突破，特别是在提高仿制药质量、鼓励研究和创制新药等方面，有了许多可圈可点的政策措施。但反复阅读文件之后，又有了另外一种感觉，字里行间仍然有不少利益平衡的痕迹，一些存在争议的问题在文件中被留下调整与进一步操作的空间，这就是44号文的“缝隙”所在。这些“缝隙”，对下一步文件的实施增加了不少变数，这些也是让人们对文件的实施不敢过于乐观的方面。
              解决积压问题的时间节点不够明晰
    44号文提出的解决注册申请积压的时间节点是：“争取2016年底前消化完积压存量，尽快实现注册申请和审评数量年度进出平衡，2018年实现按规定时限审批。”
   这段文字中用了“争取”和“尽快”两个词，就是给解决注册申请积压问题留下了一个大大的“缝隙”。争取2016年底前消化完积压存量，就基本上完不成了。“尽快”更缺少时间概念的制约。问题的关键是，如果“争取”的没有消化完，“尽快”的未能实现年度进出平衡，那么，2008年的这个时限也会随之落空。
   也许，有同志会说，任何时候、任何事情，都不能把话说死啊。如果规定2016年底前消化完积压，届时完不成，岂不有损政府形象吗？其实，拖延的借口恰恰就是这些“缝隙”。我想，到时候总会找到尽管“争取”了还没有消化完的理由。
             一致性评价仍将艰难
    44号文对开展仿制药质量一致性评价工作着墨颇多。文件中提出，要加快仿制药质量一致性评价，力争2018年底前完成国家基本药物口服制剂与参比制剂质量一致性评价。
    仿制药质量一致性评价是件好事，但也是难事，其中包括参比制剂的选定、具体技术操作方面的困难以及相关的政策支撑等。因此，尽管《国家药品安全“十二五”规划》提出，对2007年修订的《药品注册管理办法》施行前批准的仿制药，凡纳入国家基本药物目录、临床常用的仿制药在2015年前完成质量一致性评价，未通过质量一致性评价的不予再注册，但时至今日，该项工作基本上未能有效展开。
   44号文对一致性评价工作又采用了“力争”的提法，笔者觉得，如果不辅之以各种切实有效的政策措施，只怕到时该项工作目标势必又要打了水漂。
到底能不能完成？如何完成？不是靠文件上的几句话能够解决问题的，需要实实在在的硬着子才行！
           上市许可持有人制度只是“试点”
    对药品上市许可持有人制度，也是业内热议的问题。44号文也坦承：“药品研发机构和科研人员不能申请药品注册，影响药品创新的积极性。” 药品上市许可持有人制度是目前国际较为通行的药品上市、审批制度，是一项与世界接轨的制度，具有一定的制度优势，可在一定程度上缓解目前“捆绑”管理模式下出现的问题，从源头上抑制制药企业的低水平重复建设，提高新药研发的积极性，促进委托生产的繁荣，从而推进我国医药产业的快速发展。
   然而，不知何故，这次44号文件中仍然只是提出了“试点”要求，而不是全面施行。44号文件是有关药品与医疗器械审批制度改革的重要文件，不是一个临时性措施，今后相当一段时间需要遵循这个文件提出的制度设计。有关的工作要求已经部署到2018年，也就是今后3-4年。如果按照这个部署，今后几年对药品上市许可持有人制度工作，仍然还只能处于“试点”阶段。
鉴于药品上市许可持有人制度政策设计的特殊性，不知道决策部门将如何开展试点工作？药品注册制度是刚性的东西，这搞试点就有了许多柔性，谁会被确定为“试点”？谁是不可以作为“试点”的？这界定也许有些难。
          总局集中受理的效果有待“验证”
   44号文提出，将现由省级食品药品监管部门受理、食品药品监管总局审评审批的药品注册申请，调整为食品药品监管总局网上集中受理。对于不符合规定条件与相关技术要求的注册申请，由食品药品监管总局一次性告知申请人需要补充的内容。
    通过减少受理环节，提高审评效率，本来是一件很好的事情，但如何能够将这个事情做好，只怕还需要“验证”。
   现行做法均是由省级药监部门受理注册申报资料，并进行形式审查及相关核查后，再将审查意见、核查报告以及相关申报资料送交国家药品审评中心，这些工作都需要投入大量的人力、物力乃至财力。在很多情况下，省局还需要组织或委托地市级药监机构完成部分核查任务。
   为了做好注册核查工作，不但省级药监部门均设立了专业力量较强的注册处，不少省份在省药品认证审评中心也设立了负责药品注册审评的专门科室，一些药品生产企业与研发机构较多的地级市药监局也有设置药品注册科室的。尽管如此，不少地方负责注册的同志还总是大呼小叫的“忙得吃不消”，不知总局将这些事情一下子收上去，是不是“吃得消”啊？今后，省及省以下药监机构是不是要与注册工作彻底脱钩了？
             需要取得“授权”的两项改革
   44号文中对提高药品审批标准和开展药品上市许可持有人制度两个方面的改革，均提出要在依照法定程序取得授权后开展，其中提高药品审批标准方面的改革只是现在化学药品中进行试点。
   总局相关负责人在国新办举行的新闻发布会上也涉及“授权”问题：“目前国家局正在制定关于上市许可持有人制度试点的方案，同时这项制度也涉及到我们目前法律和规章的调整和修改，我们准备按程序报请全国人大授权之后，在一些产品范围内开展试点。” 也就是说，“药品上市许可持有人制度”需要全国人大授权才可开展。至于“提高药品审批标准”需要得到谁的“授权”，新闻发布会上未有记者问，领导们也没有主动说。
    涉及法律内容调整的事项，必须取得全国人大授权自无疑议。 “药品管理法”第三十一条规定：“生产新药或者已有国家标准的药品的，须经国务院药品监督管理部门批准，并发给药品批准文号”，“药品生产企业取得药品批准文号后，方可生产该药品。”按照上述规定，药品批准文号只能发给具备生产条件并取得《药品生产许可证》的企业。这似乎就是“药品上市许可持有人制度”与法律规定的冲突点，需要“授权”是符合法律精神的。
   有关“提高药品审批标准”改革措施，关键是涉及一些概念性的变化以及与此相关的政策变更。44号文第（六）条详细列举了相关的改革要求，相关规定已经比较具体，下一步就是形成操作性文件的问题了。笔者将该项改革内容与现行“药品管理法”作了比对，未发现与法律条文存在冲突。即使对于新药概念的调整，也不涉及法律规定。“药品管理法”并没有就“新药”含义予以明确，现行“新药”概念是通过国务院“药品管理法实施条例”规定的。44号文是国务院文件，完全可以对自身颁布的法规中的概念含义作出调整，似乎不需要再行授权了。哪有自己给自己“授权”的呢？

    44号文，是一个非常特殊的重要文件。国务院的文件，是发到全国的，是要求各地认真去执行的。然而，国务院的这个44号文，却非同寻常。说得直白一点，这个文件的主要执行与实施机构就是CFDA，广大的基层有力也使不上。文件精神能不能得到有效实施，上上下下就看CFDA如何发力了！
   一切的一切，拭目以待！

zeal602

虽然问题多多，困难重重，但是改革的决心还是值得肯定的。对于药企来说，还是严格遵循要求，一步步踏踏实实做下去，才是正道。

大呆子

理解的透彻，我觉得“意见”总体上是有了较大的改观，但要想完全落地，还需要更多的具体的操作性更强的措施

精业济群

一针见血，学习了。至少44号文，开启了注册大改革的新篇章，审评机构想偷懒找借口都不行了。

klanfang

大动作。

孙艳红

如何执行，拭目以待！

syhorchid

颇受业内热议的44号文

随风飘逝

只要去就是好样的。

是是而非

学习了

残伤

拭目以待！

XQW

关键看落实了

罗浮散人

医药改革从上一届政府开始，当时总理下了很大决心，还是失败告终。有些东西看看就好了，别当真

马可波罗71

颇受业内热议的44号文如何执行，拭目以待！